Kennis vastgelegd op
Originele bron: Brief van Hermans over stand van zaken mbt Wgiw (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie
NL brief Minister KGG over Wgiw aan de Ie Kamer 7 oktober 2024
36387 Wijziging van de Omgevingswet, de Gaswet en de Warmtewet in verband met gemeentelijke instrumenten voor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie)
30196 Duurzame ontwikkeling en beleid
Nr. 47 Brief van de minister van Klimaat en Groene Groei
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 oktober 2024
Eén van de grote opgaven in de energietransitie is om de gebouwde omgeving in 2050 uitstootvrij te maken. Daarom zetten kabinet en gemeenten zich in om gebouwen en woningen in Nederland van het aardgas af te helpen: de warmtetransitie.
Warmtenetten zullen hierin -naast warmtepompen en duurzaam
gas- een belangrijke rol spelen. Ik constateer veel consensus over
de potentie van warmtenetten1, en wel om drie redenen: 1.
warmtenetten zijn maatschappelijk gezien de goedkoopste optie
voor bepaalde wijken (bijvoorbeeld waar woningen dicht op elkaar
zijn gebouwd, en die beperkt geïsoleerd kunnen worden), 2. ze
spelen een belangrijke rol in het energiesysteem om bepaalde
duurzame bronnen te ontsluiten die anders onbenut blijven (denk
aan geothermie, aquathermie en restwarmte) en 3. ze beperken
voor de betreffende wijken de benodigde verzwaring van het
elektriciteitsnet.
In het Klimaatakkoord is voor 2030 een toename van het aantal
aansluitingen op warmtenetten voorzien2 met 500.000 ten opzichte
van de huidige circa
600.000 aansluitingen.
Deze ambitie ligt echter niet op schema: tot nu toe ligt het tempo
op circa
1 Het Planbureau voor de leefomgeving heeft in 2020 met de Startanalyse
voor elke buurt in Nederland doorgerekend wat de duurzame strategie
met de laagste nationale kosten is. Alle buurten waarvoor onder die
aannames een warmtenet de beste oplossing is telden afgerond op tot 2,6
miljoen woningen. Dit najaar komt PBL met een herziene analyse.
2 Programma Verduurzaming gebouwde omgeving -
https://www.volkshuisvestingnederland.nl/onderwerpen/programmaverduurzaming-gebouwde-omgeving
20.000 nieuwe aansluitingen per jaar. Voor het behalen van de
doelen moet dit tempo naar 50.000 tot 2030 en ruim 80.000 per
jaar tussen 2030 en 2050. In diverse (grote) steden zien we dat de
afgelopen tijd warmteprojecten tot stilstand zijn gekomen. Ik vind
dat onwenselijk, gelet op de potentie van warmtenetten voor een
betaalbare energietransitie. Er liggen nu kansen om warmtenetten
aan te leggen in wijken die daarvoor zeer geschikt zijn en waar
komende jaren vastgoed wordt gerenoveerd. Het is belangrijk om
die kansen te verzilveren. Zo kunnen we de energietransitie
vormgeven met de laagste kosten voor de samenleving als geheel,
wordt de inzet van meer typen duurzame bronnen mogelijk en
wordt het elektriciteitsnet ontzien. Warmte wordt dan voor mensen
een comfortabele, betaalbare en dus wenselijke optie.
Het kabinet schetst met deze brief welke randvoorwaarden het op
orde wil brengen om de ambities voor warmtenetten weer op koers
te brengen als belangrijke route om de gebouwde omgeving te
verduurzamen. Ik stuur deze brief dan ook mede namens de
minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.
Wat is er aan de hand?
De realisatie van nieuwe warmtenetten is een complexe opgave.
Het vergt onderling vertrouwen bij de betrokken partijen dat er
sprake is van een robuuste techniek voor nu en voor de toekomst.
De huidige stagnatie wordt allereerst veroorzaakt door onzekerheid
bij bewoners over de warmtetarieven: zij vrezen meer te moeten
betalen dan voor gas bij de overstap op een warmtenet. Het risico
bestaat daarom dat particulieren in voor warmtenetten geschikte
wijken overstappen op elektrisch verwarmen, waardoor voor een
warmtenet minder aansluitingen resteren en iedereen duurder uit
zal zijn. De tweede oorzaak is de bij warmtebedrijven ervaren
onzekerheid over de vraag welke rol zij in de toekomst zullen
spelen onder de nieuwe marktordening, en daarmee over het doen
van nieuwe investeringen. Op enig moment kunnen bedrijven
besluiten om hun kennis en capaciteit structureel voor andere
activiteiten aan te wenden. Tot slot is er onzekerheid bij
bestuurders van gemeenten en woningcorporaties over het
draagvlak onder bewoners, gegeven de recente negatieve
publiciteit over warmtenetten in grote steden.
Randvoorwaarden op orde
Om de opschaling van collectieve warmte mogelijk te maken moet
in de ogen van het kabinet worden voldaan aan in ieder geval drie
randvoorwaarden:
- Als een warmtenet voor de samenleving de goedkoopste duurzame
optie is, moet dit leiden tot een aantrekkelijke prijs voor de
eindgebruiker;
- Er moet voldoende uitvoeringscapaciteit zijn om in
warmtenetten te investeren en deze te kunnen exploiteren, en
- De gemeenten moeten nog steviger de regie gaan nemen in de
warmtetransitie.
Leeswijzer
In het eerste deel van deze Kamerbrief zet ik uiteen hoe het
kabinet de kosten van warmtenetten drukt via de bestaande
subsidies, en hoe het wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten
warmtetransitie (Wgiw) en het wetsvoorstel Wet collectieve warmte
(Wcw), met kostengebaseerde tariefregulering en een voorgestelde
tarieflimiet in de nota van wijziging, consumenten3 beschermt. In
het tweede deel bespreek ik aanvullende mogelijkheden om de
betaalbaarheid voor de verbruiker te borgen. Het derde deel gaat
in op de versterking van publieke uitvoeringscapaciteit. Tot slot sta
ik stil bij de regierol van de gemeenten. Aan het eind van deze brief
informeer ik de Kamer over enkele andere zaken die onlangs op dit
dossier zijn afgerond.
Met deze brief geef ik invulling aan de toezeggingen van het
kabinet4 naar aanleiding van de moties van het lid Beckerman over
het Niet-Meer-Dan-Anders-principe5, de motie Kröger over het
sturen op de maatschappelijk meest wenselijke warmteopties6, de
motie van de leden Postma en Erkens over een maximumtarief
voor huishoudens7, en de motie van het lid Postma die vraagt
voorstellen te presenteren hoe de betaalbaarheid van collectieve
warmte voldoende geborgd wordt om de overstap naar
warmtenetten aantrekkelijk te maken voor de burger8.
In lijn met de motie Postma breng ik voorstellen in kaart die het
kabinet voor ogen heeft. Het kabinet hecht eraan te benadrukken
dat er op dit moment nog geen middelen beschikbaar zijn voor de
aanvullende beleidsopties om betaalbaarheid te borgen. Ook voor
de nationale deelneming zijn nog geen middelen gereserveerd. Wel
is voor een mogelijk in te richten Waarborgfonds Warmte onder
voorwaarden geld beschikbaar gemaakt in het Klimaatfonds. Voor
aanvullend beleid geldt dat financiële dekking zal moeten worden
gevonden in het daarvoor geëigende moment in het voorjaar om ze
uit te kunnen voeren.
- Instrumentarium dat bijdraagt aan betaalbaarheid
3 Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties met een
kleinverbruikersaansluiting
4 Kamerstuk 36 387, nr. 45
5 Kamerstuk 36 387, nrs. 35 en 36
6 Kamerstuk 36 387, nr. 22
7 Kamerstuk 32 813, nr. 1359
8 Kamerstuk 36 387, nr. 30
We moeten afnemers van warmte goed beschermen tegen hoge
prijzen want zij kunnen niet switchen van leverancier. De
betaalbaarheid voor de verbruiker is daarom essentieel voor het
draagvlak, en daarmee voor de verdere opschaling van collectieve
warmte en maakt de energietransitie ook toegankelijk voor
huishoudens met lage inkomens. Zoals hierboven gesteld is het van
belang dat in wijken waar warmtenetten maatschappelijk gezien de
goedkoopste optie zijn, dit zich ook vertaalt in een aantrekkelijke
prijs voor de verbruiker. Dat uitgangspunt geldt zowel nu met NietMeer-Dan-Anders-tariefregulering als straks bij kostengebaseerde
tariefregulering. Op dit moment hebben lage maatschappelijke
kosten onvoldoende effect op de business case en de
warmtetarieven. Dat heeft twee oorzaken;
- Aardgas is nu nog concurrerend in veel wijken waar
warmtenetten de goedkoopste duurzame optie gaan zijn. Gas
wordt naar verwachting steeds minder aantrekkelijk door de
beprijzing van CO2-uitstoot door ETS2 (vanaf 2027), een
eventuele bijmengverplichting van groen gas (vanaf 2026),
veranderingen in de tarieven voor het gasnetbeheer, en de
effecten van ontwikkelingen op de internationale gasmarkt op
de energierekening. Dit zal leiden tot een verbetering van de
concurrentiepositie van collectieve warmte ten opzichte van
gas. Op korte termijn echter zullen warmtenetten zonder de
inzet van subsidie vaak niet concurrerend zijn.
- De kosten van een warmtenet worden in de basis gedragen door
de verbruikers die op dat net worden aangesloten, terwijl de
baten van dat warmtenet deels ook buiten die beperkte groep
vallen. Daarentegen kan bij de aanleg en netverzwaring van
elektriciteitsnetten, nodig voor onder meer het aansluiten van
warmtepompen, de netbeheerder de kosten verdelen over de
nettarieven van gebruikers in het gehele verzorgingsgebied.
Hetzelfde geldt voor de (onderhouds-) kosten van het gasnet.
Momenteel draagt het kabinet reeds met verschillende
instrumenten bij aan de betaalbaarheid van warmtenetten.
Allereerst zijn er de verschillende subsidie-instrumenten. Zo wordt
de onrendabele top van duurzame warmtebronnen (zoals
geothermie en restwarmte) ondersteund met de SDE++, en van
warmtenetten via de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS).
Daarnaast zijn er subsidies voor de aanpassing aan gebouwen, de
zogenaamde inpandige kosten; ISDE voor particulieren, SVVE voor
VVE’s en de SAH voor sociale huurders. Er wordt momenteel
onderzocht in hoeverre het mogelijk is om vanaf 2026 de ISDE,
SVVE en SAH te bundelen om de verschillende types verbruikers
beter te kunnen ondersteunen en ontzorgen. In de praktijk blijken
bovendien de inpandige kosten in woningen sterk uiteen te lopen.
Deze verschillen zullen nader in kaart worden gebracht, zodat hier
beter op gestuurd kan worden.
Naast deze subsidies draagt ook de nieuwe wet- en regelgeving bij
aan de betaalbaarheid. De Wgiw heeft tot doel een robuust
wettelijk kader te bieden voor de wijkgerichte aanpak bij de
verduurzaming van woningen en gebouwen. Een kader dat alle
betrokkenen vóóraf voldoende houvast, handelingsperspectief en
rechtszekerheid biedt. Met het wetsvoorstel krijgen de gemeenten
de bevoegdheid om wijken aan te wijzen die op termijn van het
aardgas afgaan. De Wgiw zorgt voor een duidelijk
besluitvormingsproces in de gemeente, wat leidt tot meer
investeringszekerheid en lagere kosten voor warmtenetten,
waardoor de tarieven lager kunnen blijven. De Kamer heeft met het
amendement Erkens c.s.9 gezorgd dat gemeenten de
betaalbaarheid voor de huishoudens in de wijk moet waarborgen
wanneer zij gebruik willen maken van de aanwijsbevoegdheid.
Deze aanwijsbevoegdheid dus is gebonden aan stringente
voorwaarden ten aanzien van zorgvuldigheid en uitvoerbaarheid.
De Wcw draagt via de tariefregulering bij aan de betaalbaarheid
van warmtenetten. De Wcw bevat het voorstel om van de huidige
tariefregulering met het Niet-Meer-Dan-Anders-principe in fases
over te gaan op kostengebaseerde tariefregulering. Bij het NietMeer-Dan-Anders-principe zijn de maximale tarieven vastgesteld op
basis van een referentie naar de gasprijs. Bij kostengebaseerde
tarieven kunnen de daadwerkelijk gemaakte efficiënte10 kosten in
rekening worden gebracht.
Kostengebaseerde tarieven kennen een aantal belangrijke
voordelen ten opzichte van een tarief gebaseerd op een externe
norm, zoals de aardgasreferentie. Kostengebaseerde tarieven
dragen bij aan een uitlegbaar warmtetarief omdat de tarieven een
directe afspiegeling zijn van de kosten van het lokale collectieve
warmtesysteem. Verbruikers betalen daardoor niet meer voor de
hen geleverde warmte dan nodig. Ook voor warmtebedrijven
schept dit duidelijkheid. Zij hebben de zekerheid dat ze hun
efficiënte kosten plus een redelijk rendement vergoed krijgen.
Gemeenten worden gestimuleerd om hun regierol zo in te vullen
dat ze sturen op lage kosten voor de warmtetransitie. De ACM
tenslotte kan ervoor kiezen om kosten gedeeltelijk te normeren om
zo efficiëntieprikkels af te geven. De verwachting is dat dit leidt tot
kostenefficiënte keuzes bij de ontwikkeling van nieuwe
warmtenetten en dat warmtenetten tot stand kunnen komen daar
waar ze de laagste nationale kosten hebben. Voor nadere
9 Kamerstuk 36 387, nr. 20.
10 Efficiënte kosten zijn de kosten die een warmtebedrijf redelijkerwijs
moet maken om in de warmtelevering aan de verbruiker te voorzien. ACM
zal hier op toetsen.
toelichting hierop verwijs ik u naar de memorie van toelichting11
van de Wcw.
Ik vind het bovendien belangrijk dat de Wcw een mogelijkheid biedt
om huishoudens te kunnen beschermen tegen excessief hoge
leveringstarieven ten opzichte van de gemiddelde maximum
leveringstarieven wanneer dit nodig blijkt. Parallel aan deze
Kamerbrief zal een nota van wijzing naar de Kamer worden
verzonden waarmee in het wetsvoorstel de mogelijkheid via een
‘kan-bepaling’ wordt opgenomen om een tarieflimiet te hanteren.
Met de introductie van kostengebaseerde tariefregulering zullen de
gereguleerde maximale tarieven, en daarmee ook de
consumententarieven die warmtebedrijven in rekening brengen,
sterker gaan verschillen tussen warmtekavels. Dit zal met name
het geval na de overgang van fase 1 van de tariefregulering naar
fase 2 waarbij de gasreferentie wordt losgelaten en de
tariefregulering meer kostengebaseerd wordt. Tariefverschillen
tussen collectieve warmtesystemen zijn momenteel beperkt omdat
er een uniform maximumtarief geldt. Zolang de verschillen in
maximum warmtetarief per warmtekavel niet al te groot zijn, acht
het kabinet het niet problematisch dat er tariefverschillen ontstaan.
Het is immers uitlegbaar dat de kosten per locatie en bron
enigszins verschillen. Onderzoek voorafgaand aan de overgang
naar fase 2 zal moeten uitwijzen hoe groot de spreiding van
warmtetarieven tussen warmtekavels is. Hierbij wordt ook rekening
gehouden met het verschil in spreiding ten aanzien van andere
Europese landen waar warmtenetten zijn aangelegd en het verschil
tussen kostengebaseerde warmtetarieven en de
eindgebruikerskosten van cv-ketels en (hybride) warmtepompen.
Echter, er kunnen zich ook situaties voordoen waarbij deze vorm
van tariefregulering resulteert in uitzonderlijk hoge maximum
leveringstarieven, bijvoorbeeld veroorzaakt door calamiteiten,
achterblijvende nieuwe aansluitingen op het net, hoge kosten voor
verduurzaming12 of door andere historische of onvoorziene kosten.
Met een tarieflimiet kunnen de leveringstarieven voor
kleinverbruikers worden begrensd op een nog vast te stellen
maximum. Deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend als er naar
verwachting onaanvaardbare hoge leveringstarieven ontstaan op
bepaalde warmtekavels ten opzichte van het gemiddelde van alle
maximum leveringstarieven voor kleinverbruikers. Wanneer
daadwerkelijk wordt besloten tot het instellen van een tarieflimiet
zal de doelmatigheid van het instrument in relatie tot de
11 Kamerstuk 36 576, nr. 3
12 Zie ook het meegezonden rapport Greenvis - “Impact
broeikasgassennormering van de Wcw op warmtenetten”
uitkomsten van de kostengebaseerde tarieven en het flankerend
beleid getoetst worden.
In de nota van wijziging is met de ‘kan-bepaling’ geregeld dat,
onder voorbehoud van een staatssteuntoets, de gemiste inkomsten
voor het warmtebedrijf zullen worden bekostigd uit een
vereveningsfonds dat wordt gefinancierd door alle
warmtebedrijven.
- Verdere borging van financiële aantrekkelijkheid
Met de bestaande subsidies en de nieuwe wet- en regelgeving
wordt de aantrekkelijkheid van warmtenetten sterk verbeterd.
Aanvullend wil het kabinet op korte termijn de aantrekkelijkheid
van warmtenetten verbeteren met een wijziging van het
warmtebesluit, en specifiek ook de positie voor sociale huurders
verbeteren. Ook heeft het kabinet verkend welke beleidsopties nog
overwogen kunnen worden om de overstap naar warmtenetten
aantrekkelijk te maken voor de burger.
Wijziging van het warmtebesluit
Tot de invoering van kostengebaseerde tarieven onder de Wcw
blijven warmtetarieven gebaseerd op gasreferentie. Met de
voorgestelde wijziging van het warmtebesluit, die 28 augustus
2024 aan de Kamers is voorgehangen13, wordt de
aardgasreferentie voor het Niet-Meer-Dan-Anders-tarief op een
aantal punten aangepast. Door deze wijzigingen wordt het
maximale tarief dat warmtebedrijven in rekening mogen brengen
verlaagd, waardoor het beter aansluit bij de gemiddelde kosten die
een aardgasverbruiker heeft inclusief de kosten die hij maakt voor
zijn cv-ketel. Ook wordt het warmtetarief door de aanpassingen in
de methodiek minder vatbaar voor tariefschommelingen op de
gasmarkt en leiden de verhogingen van de energiebelasting op
aardgas niet meer tot hogere warmtetarieven, waardoor deze
verhogingen een prikkel geven om op een duurzaam alternatief
voor aardgas over te stappen. Deze aangepaste gasreferentie blijft
van toepassing in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de
Wcw, tot de invoering van kostengebaseerde tarieven.
Warmtenetten in de sociale huursector
Ook in de sociale huursector is afgelopen jaar de ontwikkeling van
warmtenetten gestagneerd. Dit is onder meer veroorzaakt doordat
corporaties afspraken met huurdersorganisaties over stabiele
tariefontwikkeling niet meer kunnen nakomen vanwege sterk
gestegen vastrechttarieven voor warmte. Deze afspraken zijn – na
afsluiting van het Klimaatakkoord in 2019- door Aedes en
13 Kamerstuk 36 387, nr. 46
warmtebedrijven vastgelegd in het zogenoemde
“Startmotorkader”. Het kader bevatte onder meer afspraken over
de kosten voor warmte die aan een huurder in rekening worden
gebracht. Destijds is afgesproken dat de verhuurder (corporatie)
een deel van de vaste warmtekosten voor zijn rekening neemt, in
lijn met de kosten die een corporatie nu maakt voor het onderhoud
en de afschrijving van een cv-ketel. De huurder zou op die manier
ongeveer hetzelfde blijven betalen als bij verwarming middels gas.
Door sterk gestegen vastrechtkosten kunnen verhuurders deze
afspraken niet meer gestand doen. Het draagvlak bij huurders voor
aansluiting op een warmtenet neemt daardoor steeds verder af,
terwijl die plannen vaak al in een vergevorderd stadium zijn.
Begin dit jaar heeft de Kamer met de motie van het lid Postma14
(Kamerstuk 36 387, nr. 31) opgeroepen de mogelijkheden te
verkennen hoe geborgd kan worden dat sociale huurders die
overstappen of overstapten op een warmtenet, niet meer betalen
dan zij in een gassituatie zouden hebben betaald. Het kabinet wil
voor de korte termijn aan deze oproep tegemoet komen door een
aanpassing en verlenging voor 2025 van de subsidieregeling
“Subsidie Aardgasvrije Huurwoningen”. Hierdoor kunnen
corporaties voor de vaste warmtekosten meer garanties bieden aan
huurders. Voornemen is daarvoor de 25 miljoen uit het Nationaal
Isolatieprogramma wat bestemd is voor aansluiting van
huurwoningen op warmtenetten daarvoor in te zetten. De
aanpassing van de regeling zal aan de Tweede Kamer in voorhang
worden voorgelegd.
Verkenning van flankerend beleidsinstrumentarium
Naar aanleiding van de motie van het lid Postma, die vraagt
voorstellen te presenteren hoe de betaalbaarheid van collectieve
warmte voldoende geborgd wordt om de overstap naar
warmtenetten aantrekkelijk te maken voor de burger15, is
Berenschot gevraagd om beleidsopties te verkennen. Bij deze
verkenning is uitgegaan van de kostengebaseerde tariefregulering
die naar verwachting twee jaar na de inwerkingtreding van de Wcw
wordt ingevoerd. Bij de eventuele concrete uitwerking kunnen de
beleidsopties ook zo worden ingericht dat ze in eerste instantie
aansluiten op de huidige tariefsystematiek (gas-referentie). In het
rapport van Berenschot (zie bijlage) worden verschillende
beleidspakketten uitgewerkt bestaande uit verschillende
combinaties van drie algemene hoofdmaatregelen:
(a) Investeringssubsidie bij de aanleg van het warmtenet. Deze
beleidsoptie betreft een subsidie zoals de huidige
14 Kamerstuk 36 387, nr. 31
15 Kamerstuk 36 387, nr. 30
(tijdelijke) Warmtenetten Investeringssubsidie en heeft alleen
invloed op de betaalbaarheid van nieuwe netten.
(b) Relatieve prijsgarantie. Met deze optie betaalt de consument
gegarandeerd geen hoger tarief dan een bepaald
referentietarief gebaseerd op de prijs van andere
warmtetechnieken, zoals cv-ketels, warmtepompen en/of andere
warmtenetten.
(c) Compensatie van specifieke doelgroepen. Hiermee worden
specifieke doelgroepen die aangesloten zijn op een warmtenet
gecompenseerd indien de warmterekening te hoog uitvalt.
Door het combineren van hoofdmaatregelen kunnen meerdere
aspecten van betaalbaarheid (in verschillende mate) worden
geadresseerd. Op basis van de analyse van Berenschot van onder
andere de doeltreffendheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid kom
ik tot de volgende appreciatie over de inrichting van flankerend
beleid naast de Wcw die ik mee zal nemen in de verdere uitwerking
van aanvullend instrumentarium:
- Investeringssubsidie: Ook bij kostengebaseerde
tariefregulering kan een investeringssubsidie zoals de WIS een
belangrijke bijdrage leveren om de uitrol van collectieve
warmte te versnellen en de financiële aantrekkelijkheid van
warmtenetten te verbeteren.
- Aanvullende prijsgarantie: Een combinatie met een
prijsgarantie kan bijdragen aan de doelmatigheid van de
investeringssubsidie. Met de juiste mix kan de
investeringssubsidie voldoende zekerheid bieden aan
warmtebedrijven, en de prijsgarantie kan doelmatig sturen op
het concurrerend tarief. Voor de consument betekent een
prijsgarantie zekerheid dat hij niet meer dan het
referentietarief gaat betalen, en kan worden geborgd dat de
laagste maatschappelijke kosten van een warmtenet zich ook
vertalen in een aantrekkelijk tarief voor de eindgebruiker. De
wenselijkheid van de prijsgarantie zal ook bezien worden in
het licht van een eventuele tarieflimiet.
- Doelgroepencompensatie minder passend: Compensatie voor
specifieke doelgroepen leiden bij warmtenetten tot eenzelfde
overweging als bij een “sociaal tarief” voor gas en
elektriciteit, waarover de Kamer 16 mei jl. is geïnformeerd16.
De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de maatregel
vereisen grote inzet, die niet in verhouding staat met het te
bereiken effect. Daarmee lijkt dit een minder passend
instrument. Het is passender om de kwetsbare huishoudens met
generieke instrumenten te beschermen tegen te hoge
energiekosten, maar dit zal ook in relatie tot de haalbaarheid
van bovenstaande opties dienen te worden gewogen.
De komende maanden zal het kabinet de specifieke vormgeving en
maatvoering van aanvullend flankerend instrumentarium verder
16 Kamerstuk 36 378, nr. 43
onderzoeken, voortbouwend en in aanvulling op het al bestaande
instrumentarium zoals de WIS, en in samenhang met nog te
ontwikkelen instrumenten als het waarborgfonds en de tarieflimiet.
Daarbij zal ik zowel naar de juridische, uitvoeringstechnische als
naar het verwachte budgettaire beslag en mogelijke dekkingsopties
van genoemde maatregelen kijken. Volgend voorjaar, voorafgaand
aan de plenaire behandeling van de Wcw, zal ik de Kamer nader
informeren.
- De ontwikkeling van warmtebedrijven met een publiek
meerderheidsbelang
Belang van opbouw publieke uitvoeringscapaciteit
De collectieve warmtemarkt is momenteel grotendeels in private
handen. In de Wcw wordt gekozen voor een publiek
meerderheidsbelang in warmtebedrijven zoals is aangegeven in de
Kamerbrief van 21 oktober 202217. Dit is gedaan om 4 redenen:
vanwege de verwachting bij gemeenten dat een publiek
warmtebedrijf op meer draagvlak bij bewoners kan rekenen, omdat
het past bij het toenemende vitale belang van collectieve warmte,
om medeoverheden meer sturingsmogelijkheden te geven, en om
lokale bestuurlijke keuzes meer in lijn te brengen met
bedrijfseconomische overwegingen. Als gevolg is het nodig om de
uitvoeringscapaciteit van warmtebedrijven met een publiek
meerderheidsbelang, de zogenaamde ‘publieke uitvoeringskracht’,
te versterken.
Door de uitbreiding en versterking van bestaande en de oprichting
van nieuwe
(in meerderheid) publieke warmtebedrijven kan geïnvesteerd
worden in nieuwe publieke warmte-infrastructuur en aansluitingen,
om zo bij te dragen aan een kostenefficiënte warmtetransitie. De
Wcw schrijft niet één bedrijfsstructuur voor, maar biedt ruimte aan
de vormgeving van verschillende typen warmtebedrijven met een
publiek meerderheidsbelang. Het ligt in de verwachting dat veel
nieuwe publieke warmtebedrijven op regionaal of provinciaal
niveau zullen ontstaan, omdat dat voordelen biedt voor het
bundelen van expertise, het delen van risico’s en het opbouwen
van voldoende publieke uitvoeringskracht. De regionale of lokale
situatie bepaalt welke schaal de juiste is voor een warmtebedrijf.
De publieke aandeelhouders maken daarin keuzes, de wet dient dit
te faciliteren voor zo ver dit past binnen de andere doelen van de
wet.
17 Kamerstuk 30 196, nr. 800
Gelet op de regierol van gemeenten in de lokale transitie-opgave is
directe betrokkenheid van de gemeente bij een door hen aan te
wijzen warmtebedrijf logisch. Zoals is aangegeven in de toelichting
bij het wetsvoorstel draagt gemeentelijk aandeelhouderschap bij
aan het borgen van de democratische controle op het
warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang, en leidt het
tot betere en directere afstemming tussen bestuurlijke keuzes in de
warmtetransitie en bedrijfsvoering van het warmtebedrijf.
Gemeenten oriënteren zich nu al, voorbereidend op de Wcw, op de
mogelijkheden om te participeren in een bestaand warmtebedrijf of
het (eventueel gezamenlijk) oprichten van een nieuw
warmtebedrijf. Ik ben me ervan bewust dat er lokale factoren zijn
die deze opgave makkelijker of moeilijker kunnen maken. Met
rijksinstrumenten die ik hieronder verder beschrijf - en waarover
nog budgettaire besluitvorming dient plaats te vinden - onderzoek
ik de mogelijkheid om steun te bieden aan gemeenten in het
versterken van hun publieke uitvoeringskracht. Daarbij is het aan
gemeenten om helder onderscheid te maken tussen hun regierol
als bestuursorgaan in de warmtetransitie in brede zin en de rol van
aandeelhouder van een warmtebedrijf. Op andere dossiers, zoals
bij de drinkwater-, afval- en netwerkbedrijven, zijn gemeenten in
staat om de rollen van beleidsmaker en aandeelhouder naast
elkaar goed te combineren, dus ik heb er vertrouwen in dat zij daar
ook bij collectieve warmte toe in staat zijn.
De gemeente kan het warmtebedrijf ondersteunen in het
beheersen van risico’s met het inzetten van wettelijke
bevoegdheden. Met de Wcw en de Wgiw krijgen gemeenten
immers belangrijke instrumenten in handen die een positief effect
kunnen hebben op de bedrijfseconomische condities voor het
warmtebedrijf, zoals de aanwijzing van een warmtebedrijf voor een
warmtekavel en de aanwijsbevoegdheid om het transport van
aardgas op termijn te beëindigen. Door bestuurlijke duidelijkheid te
creëren over bijvoorbeeld het tempo en fasering van de realisatie
van een collectieve warmtevoorziening in een warmtekavel worden
bedrijfsrisico’s lager, kan een hogere efficiency worden bereikt en
dalen de kosten. Dit draagt ook bij aan de betaalbaarheid voor
verbruikers.
De gemeenten staan er niet alleen voor. Zij kunnen gezamenlijk
optrekken bij de participatie in regionale warmtebedrijven, zoals zij
dat nu ook al doen bij andere publieke deelnemingen zoals het
waterbedrijf, het netwerkbedrijf en de afvalverwerker. Ook hebben
verschillende provincies hun bereidheid getoond om een bijdrage
te leveren.
Ook wordt met de Wcw de rol van publieke infrastructuurbedrijven
verruimd door aanpassing van het groepsverbod. Hierdoor worden
zij in staat gesteld om
(mede-)aandeelhouder te worden in een warmtebedrijf. In aanloop
naar deze aanpassing oriënteren de netwerkbedrijven zich op een
mogelijke rol bij publieke warmtebedrijven, en voeren gesprekken
met het rijk, medeoverheden, warmtebedrijven en andere
betrokkenen over de invulling hiervan.
Initiatieven van het kabinet
Om de opbouw van publieke uitvoeringskracht -aanvullend aan
initiatieven van medeoverheden en netwerkbedrijven- verder te
ondersteunen overweegt en onderzoekt het kabinet de inzet van
een waarborgfonds om de financiering van warmtebedrijven
eenvoudiger en goedkoper te maken, en de inzet van een nationale
deelneming die kan participeren in warmtebedrijven. Hier is de
kamer over geïnformeerd met de Kamerbrief van 6 juli 202318. Ook
ondersteunt het kabinet warmtegemeenschappen met een
Ontwikkelfonds Warmte voor energiecoöperaties, die met de Wcw
aanvullend kunnen bijdragen aan de benodigde uitvoeringskracht.
Deze initiatieven licht ik hieronder toe.
Ook heeft het kabinet aandacht voor behoud van de bestaande
uitvoeringskracht. Ik wil een onafhankelijk verkenner vragen om in
overleg met bestaande warmtebedrijven, medeoverheden,
netwerkbedrijven, pensioenfondsen en andere mogelijke
betrokkenen te treden om in beeld te brengen welke partijen een
rol zien in de toekomstige warmtemarkt. Met deze analyse kunnen
de warmtebedrijven, de medeoverheden en het rijk beter
aansturen op het behoud van de bestaande uitvoeringskracht.
Waarborgfonds Warmtenetten
Het kabinet onderzoekt de wenselijkheid en doelmatigheid van een
waarborgfonds voor warmtenetten. In het Klimaatfonds is hier voor
215 miljoen gereserveerd. Voor de definitieve toewijzing wordt nog
een second opinion uitgevoerd om vast te stellen of deze middelen
afdoende zijn om de risico’s voor de Rijksbegroting te beperken, en
er wordt nog een staatssteuntoets uitgevoerd.
Een dergelijk fonds kan investeringen in nieuwe en bestaande
warmtenetten borgen waardoor externe financiers de garantie
hebben rente en aflossing te ontvangen. Hierdoor wordt naar
verwachting de eigen vermogensvraag voor de aandeelhouders
sterk verlaagd, mogelijk van 30 of 40% naar 10% van de totale
investeringsopgave. Het waarborgfonds kan gevuld worden door
een premie ter hoogte van 0,1-0,4% van de totale investering te
verlangen. Met de second opinion worden deze aannames nog
getoetst.
18 Kamerstuk 30 196, nr. 815
Nationale deelneming in (publieke) warmtebedrijven
Ook overweegt het kabinet de aanwijzing van een nationale
deelneming. Ik heb onderzoeksbureau Fakton Energy gevraagd om
te concretiseren wat de taken en het profiel van deze nationale
deelneming zouden kunnen zijn, welke bestaande deelneming deze
rol het beste kan vervullen of dat een nieuwe deelneming opgericht
moet worden en wat hier financieel, organisatorisch en juridisch
voor nodig is. Een conclusie was dat, gelet op de nodige snelheid,
de voorkeur ligt bij uitvoering door een reeds bestaande
deelneming. In een vergelijking kwam EBN naar voren als de meest
geschikte kandidaat.
In vervolg hierop verken ik samen met EBN welke organisatorische,
juridische en financiële randvoorwaarden ingevuld dienen te
worden voor het oprichten van een nationale deelneming.
Voorafgaand aan de daadwerkelijke aanwijzing van een
deelneming moet de inzet van dit instrument zorgvuldig worden
getoetst aan de voorwaarden die gelden voor deelnemingen, zoals
het afwegingskader uit de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid
2022. Bij inwerkingtreding van de wet zal het kabinet een besluit
nemen over de mogelijke aanwijzing van de deelneming en het
eventueel beschikbaar stellen van de bijbehorende benodigde
middelen.
Ondersteuning van warmtegemeenschappen
Naast de warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang
kunnen ook warmtegemeenschappen een belangrijke rol in de
opbouw van uitvoeringskracht spelen. In lijn met motie Kröger19
worden gemeenten nadrukkelijk gewezen op deze mogelijkheid
zodat ze deze variant kunnen onderzoeken en meenemen in het
opstellen van een warmteplan. Warmtegemeenschappen kunnen in
warmtebedrijven van verschillende samenstellingen deelnemen,
maar ook zelfstandig een warmtekavel exploiteren. Het
belangrijkste knelpunt voor warmtegemeenschappen om deze rol
te spelen is het ontbreken van financiële middelen in de
ontwikkelfase van de collectieve warmtevoorziening. Om dit op te
lossen is met Energie Samen een pilot gestart voor een
Ontwikkelfonds Warmte voor energiecoöperaties. Hier is de Kamer
bij brief van 6 juli 2023 over geïnformeerd20.
Versterking regierol gemeenten
Met de Wcw en de Wgiw krijgen de gemeenten essentiële
bevoegdheden in handen om de energietransitie in de gebouwde
omgeving te laten slagen en de kosten voor de transitie als geheel
19 Kamerstuk 36 387, nr. 23
20 Kamerstuk 30 196, nr. 815
niet onnodig te laten oplopen. De Wcw geeft gemeenten de
bevoegdheid om bestaande woonwijken aan te wijzen die overgaan
van aardgas naar een collectief warmtesysteem, en om te bepalen
wie dat exploiteert. Met de Wgiw krijgen gemeenten de
aanwijsbevoegdheid om het transport van aardgas op termijn te
beëindigen. Deze bevoegdheden dragen bij aan de regierol van
gemeenten in de verduurzaming van de gebouwde omgeving, zoals
afgesproken in het Klimaatakkoord. De optimale schaal van
warmtenetten, bronnen en bedrijven is vaak bovenlokaal en valt
niet altijd samen met gemeentegrenzen. Daar waar de
maatschappelijke kosten het laagst zijn, zullen Rijk en gemeenten
ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid gezamenlijk de regie
nemen om tot uitrol van warmtenetten te komen. De Startanalyse
van PBL is hieraan ondersteunend.
Het is de bedoeling dat gemeenten in 2026 een warmteprogramma
vaststellen. Dit is van groot belang: daarmee geven zij namelijk
duidelijkheid aan burgers en bedrijven welke gebieden voor 2035
van het aardgas af gaan en welke mogelijke warmtealternatieven,
waaronder een warmtenet, zij hiervoor voorzien. Gemeenten
leggen deze definitief vast in hun omgevingsplan. Het Nationaal
Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW) ondersteunt
gemeenten, onder meer bij het opstellen van de
warmteprogramma’s. Met de warmteprogramma’s ontstaat een
steeds beter landelijk inzicht in de gebieden waar warmtenetten
haalbaar en betaalbaar kunnen worden gerealiseerd en als
oplossing worden voorzien, en in de aantallen geplande
warmtenetaansluitingen. Dat biedt tevens het nodige houvast voor
warmtebedrijven en aannemers die warmtenetten kunnen
aanleggen om capaciteit te reserveren en op te bouwen.
In gemeenten wordt ondertussen ook doorgewerkt aan de
ontwikkeling van reeds geplande warmtenetprojecten zoals in de
proeftuinen aardgasvrije wijken, de projecten van
NieuweWarmteNu! (NWN!) en de projecten die van start zijn met
een Warmtenetten Investeringssubsidie. De opgedane lessen en
ervaringen van deze projecten worden via het NPLW gedeeld via
bijeenkomsten, webinars en via de nieuwsbrief en website, zodat
gemeenten en warmtebedrijven van elkaar kunnen leren. De Raad
van Openbaar bestuur constateert21 in zijn advies “Koersen op
klimaatneutraal” dat het belangrijk is dat het NPLW deze rol in de
ondersteuning kunnen continueren. Het kabinet heeft hier ook
middelen voor gereserveerd.
21 Raad van Openbaar Bestuur – Koersen op Klimaatneutraal,
https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2024/03/28/
koersen-op-klimaatneutraal
Ongeveer gelijktijdig met de verzending van deze brief publiceert
NPLW op hun website (http://www.nplw.nl) de ‘Lokale
Warmtetransitie in Beeld’ (LWiB) en een monitor van de
proeftuinen aardgasvrije wijken. Aanvullend is de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) samen met het NPLW bezig om
overzicht te verkrijgen van de voortgang van de lopende projecten.
Zij verwachten dat deze eind dit jaar is afgerond.
Ook de onderlinge samenwerking tussen gemeenten en provincies
krijgt vorm. De warmteprogramma’s worden vastgesteld per
gemeente, maar moeten wel aansluiting vinden bij de
buurgemeenten. Dit vergt dat bestuurders in de regio elkaar de
hand reiken en zich richten op het bredere belang dat hen bindt. In
de nota van wijziging die parallel aan de Kamer wordt voorgelegd,
wordt ook voorgeschreven dat dit bredere belang van een
efficiënte warmtevoorziening in de regio meegewogen dient te
worden bij het vaststellen van een warmtekavel. Bestuurders
dienen dus ook voorbij de eigen gemeentegrenzen te kijken om tot
maatschappelijke optimale keuzes te komen. Ik voorzie daarbij ook
een rol voor de provincie om dit belang te borgen. Ook de
netbeheerders hebben een rol. Zij hebben veel inzicht in het
regionaal energiesysteem en kunnen de gemeenten adviseren over
de optimale keuzes. Hun programma Buurtaanpak, waarbij ze
kijken naar de nodige investeringen op buurtniveau, moet
aansluiting vinden op de gemeentelijke warmteprogramma’s. In het
ondersteuningsaanbod van het NPLW wordt dit meegenomen.
In veel regio’s en provincies worden deze stappen reeds gezet. Er
zijn op bovenlokaal niveau diverse samenwerkingsvormen en
overlegstructuren om de uitrol van warmtenetten gezamenlijk te
versnellen. Ook zijn warmtebedrijven of in oprichting, net opgericht
of wordt al meerdere jaren op deze wijze samengewerkt bij de
aanleg van collectieve warmtevoorzieningen. Hierdoor kunnen
gemeenten elkaar helpen en kunnen via een ingroeimodel
vooruitlopende gemeenten snel van start, met het perspectief op
aansluitende buurgemeenten.
De gemeenten staan met hun cruciale rol in de vormgeving van de
warmtetransitie voor een complexe opgave. De minister van VRO
en ik hebben veel waardering voor het enthousiasme waarmee veel
gemeenten deze taak oppakken, en wij kijken er naar uit om
gezamenlijk verder te werken aan de vormgeving van de
warmtetransitie.
Concluderend
Met het hierboven beschreven beleidsinstrumentarium verwacht ik
de randvoorwaarden te scheppen die nodig zijn om de opschaling
van warmtenetten weer op stoom te krijgen. Daarbij hoort ook een
heldere communicatie bij richting bewoners. Hoewel dat niet van
de ene op de andere dag op orde zal zijn, heb ik er vertrouwen in
dat wanneer de nieuwe spelregels en randvoorwaarden op orde zijn
gebracht, er weer kan worden gebouwd aan samenwerking en
vertrouwen tussen alle relevante partijen. Daarmee kan het
noodzakelijke tempo van opschaling van warmtenetten worden
opgeschroefd.
- Terugkoppeling over overige zaken
Tenslotte informeer ik u graag over een aantal afgeronde
onderzoeken die ik als bijlage bij deze brief mee stuur.
Onderzoek tariefregulering Ecorys
Ter voorbereiding op de nadere uitwerking van fase 1 en fase 2 van
de tariefregulering in het Besluit collectieve warmte, is in opdracht
van mijn voorganger een onderzoek uitgevoerd door Ecorys. In de
bijlage is het onderzoeksrapport ‘Uitwerking tariefregulering Wet
collectieve warmtevoorziening’ van Ecorys opgenomen. De
onderzoeksresultaten zijn gebruikt bij het opstellen van het Besluit
collectieve warmte.
Tariefregulering Warmte Koude opslag (WKO) systemen
Onder de huidige tariefregulering mag een warmtebedrijf met een
Warmte Koude opslag systeem de maximumpijs voor warmte
(gasreferentie) in rekening brengen en een gereguleerd tarief voor
koude. In de huidige Warmteregeling is een tarief voor koude
(vastrecht) vastgesteld in 2017 (222,50 euro plus een opslag per
kilowatt extra vermogen van 54,11 euro). Dit bedrag worden
jaarlijks gecorrigeerd op basis van de relatieve wijziging van de
consumentenprijsindex waarbij het jaar 2017 geldt als
referentiejaar. In fase 1 van de tariefregulering in de Wcw wordt
deze wijze van berekening van het koude-tarief voortgezet. Omdat
naar verwachting na een paar jaar al overgestapt kan worden naar
kostengebaseerde tariefregulering van fase 2, ben ik momenteel
niet voornemens om dit koude-tarief uit 2017 te herijken. Wel
wordt de mogelijkheid opgenomen om dit tarief te herijken, indien
fase 1 langer duurt dan verwacht en herijking wenselijk is.
De kostengebaseerde tariefregulering in de Wcw heeft ook
betrekking op warmtekavels of kleine collectieve systemen met
een WKO-systeem. Aangeslotenen op dergelijke systemen zullen
hierdoor voor warmte en koude niet meer betalen dan de efficiënte
kosten en een redelijk rendement. Indien er besloten wordt tot het
hanteren van een tarieflimiet, zal deze ook gelden voor
aangeslotenen op een WKO-systeem. Hiermee is invulling gegeven
aan de motie van de leden Sienot en Beckerman22 waarin werd
verzocht te monitoren of de door de ACM vastgestelde tarieven per
1 januari 2020 voor WKO systemen voldoende bescherming bieden
aan de consument, zodat indien nodig aanscherping kan
plaatsvinden in de Wcw.
Onderzoek duurzaamheidsnormen Greenvis
Op verzoek van mijn voorganger heeft Greenvis in opdracht van RVO
onderzoek gedaan naar de gevolgen van de in de Wcw voorziene
duurzaamheidseisen voor warmtenetten. Het betreffende
onderzoeksrapport “Impact broeikasgassennormering van de Wcw op
warmtenetten” is als bijlage toegevoegd. De resultaten van dit
onderzoek heb ik betrokken bij de besluitvorming over de
duurzaamheidsaspecten in de Wcw en zal ik betrekken bij mijn verdere
besluitvorming over onder meer het Besluit collectieve warmte.
De minister van Klimaat en Groene Groei,
S.T.M. Hermans
22 Kamerstuk 35 300 XIII, nr. 53